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Die Europäische Union

Institutionen und deren Funktionsweisen
Die augenblickliche Situation in der EU und auch die Zukunftsperspektiven sind leichter zu verstehen, wenn man sich die bisherige Entwicklung der EU und die Intentionen, die zu ihrer Gründung geführt haben, vor Augen führt.

1951 startete die Entwicklung der Europäischen Gemeinschaft. In Paris unterzeichneten an diesem Tag die Vertreter von Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg, und den Niederladen den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl – die EGKS war geboren.
Wesentlicher Beweggrund für die damaligen Regierungen war die Friedenssicherung. Durch die Zusammenlegung der Kohleförderung und der Stahlindustrie von Deutschland und Frankreich sollte eine zukünftige Kriegsführung gegeneinander verhindert werden.
1957 erfolgte die Unterzeichnung der Verträge zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) sowie der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Diese drei internationalen Organisationen werden in ihrer Gesamtheit als Europäische Gemeinschaften bezeichnet. Im allgemeinen Sprachgebrauch hat sich bald auch die Verwendung der Einzahl „EG“ eingebürgert.
Juristisch gesehen bestehen aber bis heute drei Gemeinschaften mit eigenständiger Rechtspersönlichkeit. Anfänglich hatten diese drei Gemeinschaften noch eigene Organe, diese wurden jedoch 1965 zusammengelegt.
Wesentlicher Unterschied der Europäischen Gemeinschaft zu früheren Kooperationen innerhalb Europas ist die Ausstattung der EG als sogenannte supranationale Organisationen. Unter Supranationalität versteht man das Recht der internationalen Organisation in bestimmten Bereichen, die Souveränität bzw. Hoheitsgewalt vom Mitgliedsstaat zu übernehmen und Mitgliedsstaaten auch ohne deren ausdrückliche Zustimmung zu verpflichten. Einfach gesprochen heißt dies, dass Staatsgewalt vom einzelnen Staat auf die internationale Organisation übergeht. Heute spricht man bereits davon, dass 60 – 80 % der Entscheidungen nicht mehr vom Nationalstaat sondern von der Europäischen Gemeinschaft getroffen werden. Nur durch eine solche Abtretung der Staatsgewalt war und ist es überhaupt möglich, ein einigermaßen homogenes Wirtschaftsgebiet zu errichten, welches international auch gegenüber den USA bestehen kann. Die Europäische Union (EU) wurde mit Inkrafttreten des Mastrichtvertrages am 1.11.1993 Realität. Gemäß dem Mastrichtvertrag ist die Grundlage der Europäischen Union die drei Europäischen Gemeinschaften (EGKS, EAG und EG) ergänzt durch neue Formen der Zusammenarbeit, insbesondere im Bereich Außen- und Sicherheitspolitik und im Bereich Justiz und Inneres. Die EU besteht somit aus drei Säulen, die als Dach die gemeinsamen Bestimmungen der EU tragen.

Die drei Säulen der EU:
„Erste Säule“
[Gemeinschaftsrecht]

  • EG
  • EGKS
  • EAG

„Zweite Säule“
[Unionsrecht]

  • Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

„Dritte Säule“
[Unionsrecht]

  • Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz u. Inneres

Der Vertrag von Mastricht wurde bereits durch den neuen Vertrag von Amsterdam wieder ergänzt. Die einzelnen Organe der EU wurden (oft zu Lasten der Mitgliedsstaaten) gestärkt. Die zweite Säule und dritte Säule wurden aufgewertet. Die tatsächliche Arbeit wird in der EU bisher nach wie vor (noch) in der ersten Säule, nämlich innerhalb der drei Gemeinschaften gemacht. Die Tendenz geht aber in Richtung eines „Europäischen Bundesstaates“, dh auch die innere- und vor allem die äußere-Sicherheit wird von der EU verwaltet werden. Die nationalen Regierungen „verkommen“ in den meisten Bereichen zu „Vollzugsorganen“. Mit der Ausweitung nach Osten soll das Friedenssicherungselement der Anfangsphase wieder mehr ins Spiel gebracht werden.

EU-Rechtsgebäude

Das Rechtsgebäude der EU bzw. besser gesagt, der Europäischen Gemeinschaft unterscheidet sich in Primär- und Sekundär-Gemeinschaftsrecht.
a) Primäres Gemeinschaftsrecht
Das primäre Gemeinschaftsrecht ist eine Art Verfassung. Dazu zählen vor allem die Gründungsverträge, die Beitrittsverträge und wichtige Änderungen der Gründungsverträge, wie der Mastrichtvertrag und nunmehr der Vertrag von Amsterdam.
b) Sekundäres Gemeinschaftsrecht
Das sekundäre Gemeinschaftsrecht stellt jene Rechtsakte dar, die von den Organen der Europäischen Gemeinschaft erlassen werden. Die diesbezüglichen Befugnisse zur Erlassung von Rechtsakten sind nach dem Prinzip der begrenzten Ermächtigung jedoch eingeschränkt. Ein Organ kann nur dann Recht setzen, wenn ihm dies im speziellen Bereich ausdrücklich im Primärrecht erlaubt wurde.
Die Organe, vorwiegend der Rat, aber auch die Kommission und der Europäische Gerichtshof schaffen Recht durch folgende formelle Akte:
Verordnungen
Richtlinien
Entscheidungen
Die Verordnung im Gemeinschaftsrecht entspricht etwa einem Gesetz, wie wir es verstehen. Die Verordnung wirkt in allen Mitgliedsstaaten unmittelbar und muß in den Mitgliedsstaaten von den dortigen Gerichten und Behörden sofort beachtet und angewendet werden.
Richtlinien hingegen geben lediglich einen Rahmen vor, innerhalb welchem der nationale Gesetzgeber ein entsprechendes Gesetz zu erlassen hat. Die Richtlinien müssen innerhalb einer bestimmten Frist von den einzelnen Mitgliedsstaaten umgesetzt werden, bei nicht rechtzeitiger oder nicht ordentlicher Umsetzung sind Sanktionen gegen den säumigen Mitgliedsstaat möglich. Der einzelne Bürger kann in diesen Fällen den Staat sogar in Haftung nehmen.
Entscheidungen, welche ebenfalls von Organen der Gemeinschaft erlassen werden, gehen immer nur an einzelne Individuen. Sie können mit nationalen Verwaltungsbescheiden und Urteilen verglichen werden.
Die EU selbst verfügt über keine riesige Bürokratie, um ihr Recht durchzusetzen. Nur wenige Organe sind mit Vollzugsaufgaben vertraut. Im wesentlichen wird eigentlich nur das Wettbewerbsrecht und teilweise die Landwirtschaftsverwaltung direkt von der EU vollzogen. Alle anderen Vorschriften der EU sind von den nationalen Behörden der einzelnen Mitgliedsstaaten zu vollziehen. In diesem Zusammenhang hat sich der Grundsatz herausgebildet, dass das EU-Recht dem nationalen Recht vorgeht. Das heißt, widerspricht in einem konkreten Fall das nationale Recht dem EU-Recht, dann hat das nationale Recht zu weichen und darf zB von einem Gericht oder einer Verwaltungsbehörde nicht mehr angewendet werden. Sollte es bei der Anwendung bzw. bei der Frage, ob hier tatsächlich ein Widerspruch zu nationalen Vorschriften vorliegt, Probleme geben, muß das nationale Gericht diese Frage dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorlegen.

Organe der EU

Im folgenden sollen die wichtigsten Organe der EU in aller Kürze dargestellt werden.
Hauptorgane:

  • Rat
  • Kommission
  • Europäische Parlament
  • Europäischer Gerichtshof (einschließlich des Gerichtes I. Instanz)
  • Rechnungshof

Nebenorgane:

  • Wirtschafts- und Sozialausschuß
  • Ausschuß der Regionen
  • Europäische Investitionsbank

Der Rat
Der Rat ist das wichtigste Rechtsetzungsorgan in der EU, von ihm geht die wesentliche Gesetzgebung aus. Er ist auch für die Ernennung wichtiger Funktionen innerhalb der EU zuständig. Der Rat tagt in Brüssel, in den Monaten April, Juni und Oktober in Luxemburg.
Der Rat setzt sich aus je einem Vertreter eines Mitgliedsstaates auf Ministerebene zusammen, welcher befugt ist für die Regierung des Staates verbindlich zu handeln. Der Rat tagt als sogenannter Fachministerrat. Im Europäischen Rat dem quasi obersten politischen Organ haben die Regierungs- und Staatschefs sowie der Präsident der Kommission je einen Sitz.
Nicht übersehen werden darf, dass der Rat nur vorbereitete Rechtsakte beschließen kann. Die Initiative zu diesen Rechtsakten kommen von der Kommission. Diese bereitet die Rechtsakte vor und diskutiert diese in den dem Rat vorgelagerten Ausschuß der ständigen Vertreter der Mitgliedsstaaten.
Dieser Ausschuß ist von Berufsdiplomaten besetzt, hauptsächlich vor allem in diesem Ausschuß werden die nationalen Interessen eingebracht. Erst nachdem dieser Ausschuß der ständigen Vertreter und die Kommission eine gemeinsame Sprachregelung für einen Rechtsakt gefunden haben, wird er dem Rat zur Beschlußfassung vorgelegt.
Die Beschlußfassung im Rat erfolgt entweder mit Einstimmigkeit, qualifizierter Mehrheit oder einfacher Mehrheit. Zu erwähnen ist, daß jedes Land unterschiedliche Stimmen hat. Österreich hat zB 4 Stimmen, Italien 10, Deutschland 10, Schweden 4 und Spanien 8.
Wann mit welchen Mehrheiten abzustimmen ist, ergibt sich aus dem Primärrecht. Seit den letzten Verträgen von Mastricht und Amsterdam werden immer mehr Rechtsakte mit qualifizierter oder einfacher Mehrheit entschieden. Es kommt somit immer öfter vor, dass Mitgliedsstaaten gegen ihren Willen zu etwas verpflichtet werden.

Die Kommission
Die Kommission hat ihren Sitz in Brüssel. Sie gilt als Motor und wichtigstes Organ der EU. Sie hat fünf wichtige Aufgaben:
a) Sie erarbeitet die Vorschläge für den Rat, dabei hat sie das sogenannte Initiativmonopol, ohne Vorschlag der Kommission kann der Rat keine Entscheidung treffen.
b) Darüber hinaus kann die Kommission diverse Rechtsakte selbst erlassen. Es handelt sich hierbei um sogenannte Durchführungsaufgaben, welche der Rat an die Kommission delegiert hat;
c) Die Kommission ist auch die Hüterin der Gemeinschaftsverträge. Sie kontrolliert die Mitgliedsstaaten auf die Einhaltung der Verträge. Sie kann gegebenenfalls einen Mitgliedsstaat vor dem Europäischen Gerichtshof wegen Vertragsverletzung klagen. Gegen Österreich wurden bereits in mehreren Fällen (zB Brennermaut, Vergaben in St. Pölten) ein Vertragsverletzungsverfahren beim Europäischen Gerichtshof eingeleitet, in ca. 40 weiteren Fällen sind Verfahren in Vorbereitung.
d) Weiters führt die Kommission Gemeinschaftsvorschriften und den Haushaltsplan durch.
e) Die Kommission vertritt die EU nach Außen, auch vor nationalen Gerichten, vor dem EUGH und bei internationalen Organisationen.
Die Kommission besteht aus 20 Kommissaren. Jeder Mitgliedsstaat entsendet ein Mitglied. Die 5 größten (Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien und Spanien) 2. Die Mitglieder der Kommission werden für 5 Jahre ernannt. Sie wählen aus ihrer Mitte einen Präsidenten. Im Gegensatz zu den Mitgliedern des Rates handelt es sich bei den Kommissionsmitgliedern nicht um Staatenvertreter. Die Kommissionsmitgliedern handeln in völliger Unabhängigkeit von ihrem Staat. Sie sind nur dem Wohl der Gemeinschaft verpflichtet.
Die Beschlüsse der Kommission werden mit absoluter Mehrheit, dh mit 11 Stimmen gefaßt. Stimmengewichtung wie beim Rat gibt es nicht.
Jeder Kommissär steht einem Beamtenkabinett vor. Diese Beamtenkabinette werden Generaldirektionen genannt.

Das Europäisches Parlament
Der Name Parlament ist nicht ganz zutreffend. Die Kompetenzen sind weit entfernt von jenen die ein nationales Parlament hat. Sie sind jedoch seit dem Vertrag von Mastricht und nunmehr auch durch den Vertrag von Amsterdam gewachsen.
Das Europäische Parlament ist nicht Gesetzgebungsorgan, es muß jedoch bei bestimmten Rechtsakten, welche im Primärrecht ausdrücklich vorgeschrieben sind, gehört werden und auch zustimmen.
Insbesondere beim Budget als auch bei der Frage der Aufnahme neuer Mitgliedsstaaten ist die Zustimmung des Parlamentes Voraussetzung.
Das Europäische Parlament setzt sich aus den Vertretern der Völker der Mitgliedsstaaten zusammen. Insgesamt gibt es 626 Abgeordnete. Von Österreich kommen 21.
Diese Abgeordneten werden innerhalb der einzelnen Länder in direkter Wahl gewählt.
Innerhalb des Europäischen Parlaments sind die Abgeordneten nicht nach Nationalstaaten, sondern nach politischen Fraktionen geordnet.
Das Europäische Parlament besitzt keine besondere Kontrollfunktion gegenüber dem Rat. Einzige Kontrollbefugnis des Parlamentes gibt es gegenüber der Kommission, welche sich in der Möglichkeit eines Mistrauensvotums gegen die ganze Kommission niederschlägt.

Der Europäischer Gerichtshof
Der Europäische Gerichtshof besteht aus dem Europäischen Gerichtshof an sich und dem Gericht erster Instanz. In einem eigenen Vertrag wurde festgelegt, welche Rechtssachen vor dem Gericht erster Instanz und welche vor dem Europäischen Gerichtshof entschieden werden. Der Sitz des EUGH ist in Luxemburg.
Der Gerichtshof ist ein wesentliches Element des EU-Rechtes. Die Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofes lehnt sich an das angelsächsische Recht an. Das heißt, durch den Europäischen Gerichtshof wird, wie auch im angelsächsischen Recht, neues Recht geschaffen, das sogenannte Richterrecht.
Der Europäische Gerichtshof hat einen wesentlichen Beitrag zur Entwicklung des Europarechtes geschaffen. Nur einige Beispiele:
Der Grundsatz des Vorranges von EU-Recht vor nationalem Recht geht auf den EUGH zurück.
Ebenso die Möglichkeit eines Bürgers von einem Staat Schadenersatz zu verlangen (die sogenannte Staatshaftung), wenn dieser zB eine Richtlinie nicht rechtzeitig oder nicht ordentlich umsetzt (zB Pauschalreiserichtlinie). Viele andere wichtige Rechtsgrundsätze, welche den freien Binnenmarkt prägen, gehen ebenfalls auf den Europäischen Gerichtshof zurück.
Der Europäische Gerichtshof kann von den einzelnen Mitgliedsstaaten und von der Kommission direkt angerufen werden. In bestimmten Fällen kann auch jeder einzelne Bürger bzw. jede juristische Person den Europäischen Gerichtshof direkt anrufen. Dies ist in der Regel jedoch nur dann möglich, wenn er eine individuelle Entscheidung der Kommission bekämpfen möchte.
Der normale Bürger hat mit dem Europäischen Gerichtshof hauptsächlich dann zu tun, wenn ein nationales Gericht oder eine nationale Behörde eine Rechtsfrage an den Europäischen Gerichtshof in einem nationalen Verfahren vorlegt, weil im nationalen Rechtsstreit EU-Recht tangiert wird. Dieses Verfahren heißt Vorabentscheidungsverfahren und ist äußerst wichtig für die Rechtsentwicklung. Allein von österreichischen Gerichten und Behörden wurden seit 1995 ca. 60 solcher Vorabentscheidungsverfahren eingeleitet.
Das Gerichtssystem beim Europäischen Gerichtshof und beim Gericht erster Instanz ist unterschiedlich vom österreichischen.
Der Europäische Gerichtshof besteht aus 15 Richtern und 9 Generalanwälten. Jeder Mitgliedstaat ernennt einen Richter. Der EuGH entscheidet immer in Kammern. Die größeren Länder können zudem noch einen Generalanwalt ernennen. Die Generalanwälte sind dem französischen Rechtssystem nachgebildet und unterstützen die Richter bei ihren Entscheidungen. Ihre Aufgabe darf nicht mit derjenigen eines Staatsanwaltes verwechselt werden. Der Generalanwalt bereitet die Urteile vor.
Die Richter des Gerichtes erster Instanz werden ebenfalls von den Regierungen der Mitgliedsländer auf 6 Jahre ernannt. Generalanwälte werden bei Bedarf aus dem Kreis der Richter bestellt.
Die Richter am Europäischen Gerichtshof und am Gericht erster Instanz müssen Personen sein, die in ihrem Mitgliedsstaat die Voraussetzung für die höchsten richterlichen Ämter erfüllen. Zudem müssen sie hervorragend befähigt sein.
Die Richter sollten französisch sprechen können, da die interne Arbeitssprache an den beiden Gerichten französisch ist.
Wie bei allen Institutionen kann sich jedoch jeder an den Europäischen Gerichtshof in der Sprache seines Heimatlandes wenden, das heißt, Anträge, Anfragen usw. an den Europäischen Gerichtshof oder an die EU-Kommission in deutsch, werden auch in deutsch beantwortet.
Die einzelnen Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof werden immer in jener Sprache abgehalten, in welcher der Kläger sie wünscht.
Der Europäische Rechnungshof
Der Europäische Rechnungshof hat seinen Sitz, so wie der Europäische Gerichtshof in Luxemburg. Der Rechnungshof besteht aus 15 für dieses Amt besonders geeignete und unabhängige Personen. Diese werden vom Rat nach Anhörung durch das Parlament einstimmig auf 6 Jahre ernannt.
Die Aufgaben des Rechnungshofes entsprechen in etwa den Aufgaben des Österreichischen Rechnungshofes.
Er hat alle Einnahmen und Ausgaben der Gemeinschaft hinsichtlich Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit zu überprüfen und überzeugt sich von der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung. Nach Abschluß eines jeden Haushaltsjahres erstattet er einen Jahresbericht, welchen er an die verschiedenen Organe übermittelt. Die Organe haben diesen Jahresbericht zu kommentieren.

Nebenorgane
Neben diesen Hauptorganen besitzt die EU noch einige Nebenorgane wie den Wirtschafts- und Sozialausschuß sowie den Ausschuß der Regionen. Diese beiden beratenden Ausschüsse müssen vom Rat bei einigen speziellen Fragen gehört werden. Beide Ausschüsse haben jedoch keine Beschlußkompetenz sondern rein beratende Funktion.
Die Europäische Investitionsbank als weiteres Nebenorgan ist beauftragt, einen Beitrag für die Entwicklung des gemeinsamen Marktes zu erreichen. Dies geschieht insbesondere durch Gewährung von zweckgebundenen Darlehen und Bürgschaften zur Finanzierung von Förderungen
- für unterentwickelte Gebiete
- für Modernisierung oder Umstellungsvorhaben
- zur Schaffung neuer Arbeitsplätze
- für sonstiger Europäischer Investitionsvorhaben, das sind Vorhaben die vom gemeinsamen Interesse mehrerer Mitgliedsstaaten sind.
Die Mittel für die Bank werden von den Mitgliedsstaaten aufgebracht. Der Gouverneursrat (bestehend aus den Finanzministern) kann die Mitgliedsstaaten mit qualifizierter Mehrheit verpflichten, der Bank verzinsliche Sonderdarlehen zur Verfügung zu stellen.
Die Europäische Investitionsbank ist nicht zu verwechseln mit der Europäischen Zentralbank, deren Sitz in Frankfurt ist. Die Europäische Zentralbank ist die Hüterin der neuen gemeinsamen Währung EURO.
Die Aufgaben der Zentralbank sind insbesondere:

  • Festlegung und Ausführung der Geldpolitik der Gemeinschaft
  • Durchführung der Devisengeschäfte
  • Halten und Verwalten der offiziellen Währungsreserven der Mitgliedsstaaten
  • Förderung des reibungslosen Funktionierens des Zahlungssystems
  • Unterstützung der mitgliedsstaatlichen Maßnahmen der Bankaufsicht

Die Europäische Zentralbank übernimmt somit die Aufgaben der nationalen Zentralbanken.

Neben diesen genannten Organen gibt es natürlich noch eine Unzahl von weiteren autonomen Einrichtungen, Agenturen oder Stiftungen, welche mit der EU in Zusammenhang stehen und gewisse Aufgaben erfüllen. Die von mir dargestellten Institutionen sind jedoch die bekanntesten und wichtigsten.

Dr. Stefan Müller

Rechtsanwälte
PICCOLRUAZ & MÜLLER

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Vorarlberg, Österreich

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